Commentario sui recenti sviluppi giurisprudenziali in tema di attuazione dell’autonomia differenziata
Abstract: La questione che si analizzerà è l’autonomia differenziata. Dopo una prima analisi storica, riguardante il periodo successivo alla Riforma del Titolo V, ci focalizzeremo sulla legge 86 del 2024, per poi passare alla sentenza della Corte Costituzionale numero 192 del 2024, che ha avuto un grande impatto sulla legge. Per concludere si vedranno i successivi interventi giurisprudenziali riguardanti l’ammissibilità di un referendum abrogativo della legge.
Sommario: 1. Introduzione 1
2. Premesse storiche antecedenti alla legge 86/2024 2
3. La legge 86 del 2024 4
4. La sentenza 192 del 2024 7
5. L’ammissibilità del referendum 12
6. Conclusioni 14
7. Bibliografia, sitografia e abbreviazioni 16
1. INTRODUZIONE
Come volevasi dimostrare o come facilmente si poteva prevedere, le disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata sono state tutt’altro che attuative, anzi, per usare un eufemismo, si può dire che di tanta verve, velatamente secessionista, è rimasto ben poco. Ci si intenda, la voglia di indorare la pillola in questo caso sarebbe quanto meno doverosa, ma in una situazione come questa, le spinte autonomiste si sono scontrate con i contrappesi dell’art. 5 della nostra Costituzione. Tuttavia, nella nostra trattazione, non ci concentreremo solo sul fallimentare tentativo di dare attuazione al terzo comma dell’art. 116 della Costituzione, ma analizzeremo anche i risvolti successivi, al seguito dei quali vi è stato (si consenta di utilizzare questa espressione atecnica) il salto dello squalo della vicenda, ovverosia la sentenza della Corte Costituzionale numero 192 del 14 novembre 2024, demolitoria della legge numero 86 del 2024. Già all’inizio di questa analisi, avevo scritto «come facilmente si poteva prevedere». Ora, non per essere pignoli, ma la cedevolezza della riforma di attuazione delle disposizioni per l’autonomia differenziata era più che ravvisabile. Non era semplicemente il sottoscritto a notare le criticità della legge, ma furono particolari branche della politica, già evidenti nella debolezza con cui la coalizione di maggioranza aveva portato avanti la riforma, oltreché l’opposizione, gli economisti, autorevole dottrina e, banalmente, anche la coscienza popolare ad individuare fragilità nella differenziazione. D’altronde, i presupposti storici e giuridici erano già erronei. In questo senso erano più che palesi le contraddizioni emerse nel DDL n. 615, detto Calderoli, in onore (non si sa quanto arrivati a questo punto) dell’attuale Ministro per gli Affari Regionali e le Autonomie. Ancor prima di ciò, storicamente parlando, delle problematicità erano emerse in tutti i momenti della corrente diatriba tra i regionalisti e i favorevoli all’integrità dello Stato. Anticipando, delle difficoltà erano chiare al momento della Riforma del Titolo V, della legge numero 42 del 2009 e della richiesta di accedere alla differenziazione di tre Regioni, cioè Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna. Le criticità si sono poi canalizzate con la legge numero 86 del 2024, a seguito del disegno di legge prima citato, realizzandosi poi nei punti più discutibili, quali la definizione della procedura di attuazione dell’autonomia differenziata o dei livelli essenziali di prestazione (LEP), rilevate poi nella conclusiva sentenza della Corte Costituzionale. Peraltro, la decisione del Giudice delle Leggi è stata tempestivamente e contestualmente avvalorata dalla raccolta di oltre cinquecentomila firme popolari, con l’obiettivo di abrogare interamente o parzialmente la legge, assieme all’iniziativa di altri cinque Consigli Regionali. Si potrebbe perciò considerare tale situazione un plebiscito contro l’autonomia differenziata. Tuttavia, è d’obbligo notare come la realtà dei fatti sia decisamente diversa, o quanto meno vi sia un’immagine dell’Italia chiaroscura, come il sostegno di alcune Regioni settentrionali. Infatti, come mai durante la storia repubblicana, si può notare una frattura del Bel Paese quanto mai evidente. Da una parte vi è la popolazione settentrionale, che in questo processo rientrerebbe nella ‘’secessione dei ricchi’’, dall’altra vi sarebbe la popolazione meridionale, accusata di essere, ormai da tanto, un peso per il Nord che vorrebbe spiccare il volo, diventando uno dei perni economici dell’Europa. La situazione, come si può facilmente evincere, è di ardua risoluzione e, mai come ora, sembra impossibile ricucire le due anime territoriali dell’Italia. Scevro da qualsivoglia connotazione ideologica o campanilistica, che in alcuni momenti poteva trasparire in questo paragrafo introduttivo, nella seguente trattazione si analizzeranno le ragioni storiche dell’autonomia differenziata, il suo percorso cronologico, la realizzazione della legge numero 86 del 2024 e il suo declino, attraverso la pronuncia della Corte Costituzionale, la dubbia ammissibilità del referendum abrogativo e il ping pong tra la Suprema Corte e la Corte di Cassazione, con un approccio il più asettico e approfondito possibile.
2. Premesse storiche antecedenti alla legge 86/2024
Doveroso, prima di entrare nella piena analisi dei risvolti giurisprudenziali della Corte Costituzionale e della Cassazione, è spiegare quale sia il percorso, per certi tratti tortuoso, che ha condotto alla riforma dell’autonomia differenziata. Sebbene le radici del regionalismo affondino in contesti culturali e sociali molto profondi, possiamo individuare il suo fondamento nel terzo comma dell’art. 116 della Costituzione, che recita ‘’Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata’’. Da ciò, come è ovvio intuire, discendono tutte le vicissitudini presenti nell’arco temporale in cui si è tentato di attuare la suddetta disposizione costituzionale, la prima delle quali è proprio la legge Costituzionale numero 3 del 2001, ovverosia la c.d. Riforma del Titolo V, artefice del contemporaneo art. 116. Senza entrare troppo nel dettaglio, autorevole dottrina ha evidenziato come con la Riforma si siano create un terzo potenziale tipo, oltre quelle ordinarie e a statuto speciale, cioè quelle che possono avere un differente regime giuridico sulla base della loro iniziativa. Peraltro è necessario parlare dell’impatto della Riforma sull’art. 117 della Costituzione e, in particolar modo, della lettera m), ovvero il compito dello Stato di definire i livelli essenziali di prestazione, che ora è diventato un principio costituzionale. Sulla base di questi presupposti si possono facilmente individuare i futuri sviluppi. Già partendo dalla prima legge tendente ad una differenziazione, cioè la legge numero 42 del 2009, in materia di federalismo fiscale, si può vedere come la legislazione sia stata influenzata. Ancora, con i referendum consultivi sull’attuazione del terzo comma dell’art. 116 Cost. del 2006 di Lombardia e Veneto, ampiamente accettati dalle popolazioni regionale, e con la successiva aggiunta dell’Emilia Romagna nel tentativo di accedere ad un maggiore grado di differenziazione del 2018, si può notare come ci siano stati degli sviluppi rilevanti tendenti in questa direzione, purtuttavia fallimentari. L’ultimo punto da trattare è il disegno di legge Calderoli. Si poteva dire che, prima di esso, il dibattito popolare non si concentrasse prettamente sulla questione, che poi ha avuto un ampio risalto mediatico solo con la presentazione del disegno, proveniente dal Ministro per gli Affari Regionali e le Autonomie. Non di meno, bisogna negare che durante tutto l’iter legislativo vi siano state parecchie difficoltà, concretizzatesi poi con i successivi sviluppi giurisprudenziali. Ciò non deve stupire. Moltissime istituzioni avevano presentato le criticità del disegno, che, man mano, è stato soggetto ad una fortissima attività emendativa, che, alla luce della situazione attuale, è stata tutt’altro che sufficiente ad assicurare una longeva vita alla riforma. Perplessità sono state suscitate, solo per dirne alcune, nella Commissione Caravita, nella Corte dei Conti, nella Banca d’Italia, nell’Ufficio parlamentare di bilancio, nel Comitato per la definizione dei livelli essenziali di prestazione fino ad arrivare al Parlamento. È vero, quella che il sottoscritto ha appena commesso è la fallacia di un argumentum ab auctoritate o, meglio, l’errore sta nel sostentare un ipse dixit. Tuttavia, se già tali autorevoli istituzioni hanno riscontrato, nelle migliori delle ipotesi, delle lacune e, nelle peggiori, delle vere e proprie contraddizioni, mi chiedo come non si faccia ad essere quanto meno dubbiosi. D’altronde, non si sta parlando di chiacchiere da bar, ma della contrapposizione di chi ha legittimamente interesse nell’attuazione di una disposizione costituzionale, per ora completamente ignorata, e di chi ha altrettanto legittimo interesse nella tutela dell’integrità territoriale italiana e del benessere socio-economico di quelle Regioni che non vivono un periodo florido. Ed ecco perché veniva e viene tanto criticata l’attività governativa in merito. Da un lato, nonostante le avvisaglie, ha agito con negligenza, dall’altro si è scontrato con delle forti necessità territoriali, non riuscendo né a dare un colpo alla botte né uno al cerchio. Assicurandoci successivamente che i dubbi sollevati dalle su citate istituzioni non fossero infondati, ci accingeremo ad individuare quali fossero le debolezze del DDL Calderoli e della successiva legge 86/2024.
3. La legge 86 del 2024
Sebbene sarebbe importante analizzare il disegno di legge Calderoli, succeduto al precedente tentativo del disegno di legge Boccia, da qui in avanti ci limiteremo in questa frazione ad approfondire il contenuto della finale legge 86 del 2024. Per intendersi, non è che il dibattito parlamentare in funzione della suddetta legge sia poco importante, anzi, sarebbe importante per comprendere a pieno le complicazioni fronteggiate in tutto l’arco procedimentale. Si auspicava un ‘’modello di regionalismo al passo coi tempi”, auspicio ben rappresentato in Astrid e nel Comitato per la definizione dei livelli essenziali di prestazione, purtuttavia tradito nella finale realizzazione. Il motivo, quindi, per cui in questa sede non si esaminerà il disegno di legge è che vi sono state, antecedentemente alla promulgazione della legge stessa, una miriade di emendamenti che, in un approccio tutt’altro che teleologico e provvidenziale, hanno conservato ben poco del testo originariamente presentato. Inoltre sarebbe un processo alle intenzioni giudicare un dibattito parlamentare che, almeno in via teorica, avrebbe dovuto sanare le criticità della legge, poi rilevate dalla Corte Costituzionale. Ecco perché, fatta questa breve premessa, partiremo con l’analizzare rapidamente la legge 86 del 2024 nella sua interezza, individuando in particolare i punti più scricchiolanti, fungenti da presupposto per le successive vicende giurisprudenziali. Senza spendersi troppo sull’interezza della legge, basta partire dal primo articolo. Essa, come da prassi nei risultati legislativi, prescrive quali saranno i principi rispettati dalla disposizione attuativa. In particolare, rimanda nel primo comma in modo abbastanza classico ai principi di sussidiarietà, di solidarietà e unitarietà dell’ordinamento verticale. Il secondo comma, ai fini della nostra trattazione, è il più interessante. Esso è stato inserito successivamente grazie all’attività emendativa, poi rivelatasi insufficiente. Rileva da una lettura che il dispositivo nella sua formulazione intenda recepire nella sfera delle funzioni la loro interezza. Peraltro, sebbene sia preposto all’illustrazione dei principi cardine della procedura, esso è carente di alcuni, come possono essere quelli previsti dall’art. 97 della Costituzione. Venendo ora ad uno dei principali articoli, ovverosia il secondo, si notano già le prime grandi criticità che affliggono l’idea di base della legge. Esso ha l’ingrato compito di disciplinare il procedimento di attuazione dell’autonomia. Nella sua precedente formulazione prescriveva una procedura di codecisione tra solo due soggetti, ovvero la Regione in questione, con la facoltà di iniziativa, e l’Esecutivo. Nel testo, nonostante vi fossero molti riferimenti alla partecipazione di altre entità, quali Parlamento, enti locali e Conferenza unificata, si aveva l’impressione che queste non fossero particolarmente importanti. Anzi, si aveva l’impressione che queste fossero affatto rilevanti. Si, per il Parlamento era prevista la possibilità che si potesse esprimere, per la Conferenza unificata la possibilità di esprimere dei pareri e, addirittura, per gli enti locali la possibilità di essere ascoltati, per non parlare degli enti del terzo settore, completamente dimenticati. È chiaro, a questo punto, che la mancata inclusione effettiva di questi soggetti possa far sorgere dei dubbi. È vero che i principali soggetti di riferimento della differenziazione siano le Regioni, ma è anche vero che impatterebbe in un modo a dir poco pervasivo anche nei confronti degli enti locali. Peraltro, fondamentale dovrebbe essere l’apporto delle Camere in questa sede, data la sensibilità della questione. Infine, i tempi prescritti appaiono davvero da ‘’cardiopalma’’. Soli sessanta giorni sono chiaramente insufficienti, già solo per la discussione dell’atto di iniziativa, figurarsi per gli altri step della procedura, simbolo di come si sia sottovalutata l’importanza di definire un iter adeguato. Passando ora all’art. 3, ci troviamo di fronte, forse, il punto più controverso dell’intera legge. Sui LEP si è detto di tutto. Le difficoltà in questa occasione sono le più svariate. Innanzitutto, già c’era disaccordo sul concetto di LEP, sulla modalità di definizione, sulla modalità di aggiornamento e sull’effettiva entità. Ai sensi della lettera m) comma 2 dell’art 117 della Costituzione, lo Stato ha potestà legislativa esclusiva nella determinazione dei livelli essenziali di prestazione concernenti i diritti civili e sociali su tutto il suolo nazionale. Da ciò, deriva che le Camere hanno l’impegno nella definizione dei LEP, diversamente dalle prerogative iniziali, per cui si era individuato come strumento il dPCM, poi fortunatamente sostituito dal decreto legislativo, tuttavia di dubbia idoneità. Stesso ragionamento vale nella procedura di aggiornamento dei LEP. Dubbi ulteriori sorgevano sull’applicazione dell’articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n. 197. Gli artt. 4-5 nel quadro di insieme risultano essere forse gli unici punti che non sono caratterizzati da grosse debolezze, sebbene permanga, ancora una volta, ciò detto in precedenza, ovverosia uno scarso coinvolgimento di soggetti fondamentali, in particolar modo nell’ambito finanziario. L’art 6 è effettivamente ragionevole nella sua formulazione. Di fatto, includere in determinate situazioni anche gli enti locali, in favore di un principio di sussidiarietà, è totalmente conforme al nostro dispositivo costituzionale. Il problema vero, anche qui, è alla radice. Un coinvolgimento postumo alla procedura di attuazione metterebbe gli enti locali in una posizione di mera subordinazione alle volontà della Regione. Ciò sarebbe contrario all’eguaglianza che caratterizza tutte le entità territoriali. Continuando, l’art. 7 definisce la durata delle intese, senza troppe discussioni. In tema di profili finanziari sopraggiunge l’art. 8, nel quale si possono notare delle difficoltà nella ricognizione dei fabbisogni standard, nella mancanza di effettivi standard di spesa e nella volatilità confusamente definita delle aliquote di compartecipazione. Uno dei punti più irragionevoli si può individuare nell’art. 9 comma 4, che in maniera clamorosa prevede, come ha fatto notare la Corte Costituzionale, ma come già faceva notare importante dottrina, la facoltatività delle Regioni terze nell’adempimento degli obblighi pubblico-finanziari. L’art. 10 si limita a riportare in maniera previdente le misure perequative, chiaramente necessarie a colmare eventuali diseguaglianze economiche che potrebbero sorgere al momento della differenziazione. Infine, l’art. 11 si limita a concludere la legge con delle disposizioni transitorie e finali, con un peculiare riferimento alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano. Per concludere questa analisi, bisogna essere onesti. Chiaramente l’analisi appena fatta è frutto di una lettura e di uno studio approfondito della successiva sentenza del Giudice delle Leggi e, col senno di poi, era facile individuare i punti in cui il dispositivo scricchiolava. Tuttavia, anche ad un vaglio meno approfondito, si poteva facilmente individuare, con un minimo di cognizione di causa, ciò che ci fosse di sbagliato nelle disposizioni attuative dell’autonomia differenziata. Peraltro, come già precedentemente detto, i presupposti per agire in maniera più consapevole c’erano tutti, data la mole di opinioni dottrinali, politiche e persino popolari che hanno caratterizzato l’iter legislativo della legge 86 del 2024. Perciò, se proprio si voleva perseguire la strada della differenziazione, si sarebbe dovuto agire con una maggiore attenzione a dettagli, qui sopra velatamente accennati, che una riforma del genere meritava. Procederemo adesso ad entrare nel vivo della questione, analizzando la pronuncia giurisprudenziale (forse) più importante dell’anno passato.
4. La sentenza 192 del 2024
Arrivati al punto focale della questione, ci tocca notare come il ruolo della Corte Costituzionale fosse complicato da un lato e semplice dall’altro. In primis, doveva scontrarsi con chi ambiva alla piena attuazione di una disposizione costituzionale, col rischio che questa diventasse ‘’carta straccia’’, e con chi invece desiderava la tutela dell’integrità territoriale e delle popolazione con più alte difficoltà socio-economiche. Perciò rinveniamo la contrapposizione tra Regioni ricorrenti, ovverosia Puglia, Toscana, Campania e la Regione autonoma Sardegna, e Regioni ad opponendum, cioè Lombardia, Piemonte e Veneto, tutte ammesse nel giudizio. Da notarsi come sia evidente il divario territoriale, salvo che per la Regione Toscana, schieratasi nel ricorso a favore delle prime Regioni elencate. In secundis, alla luce dei fatti precedentemente elencati e della disposizione attuativa, appariva, e tutt’ora appare, semplice la scelta della Corte. Il problema non era tanto nella decisione, quanto nelle parti possibilmente intaccate nella pronuncia. In maniera schematica, il Giudice delle Leggi ha deciso, considerando la mole di questioni alzate e l’altrettanta numerosità di eccezioni poste, di dividere in aree tematiche il giudizio. Queste quindi sono: a) questioni generali sull’interpretazione dell’art. 116, terzo comma, Cost.; b) questioni in materia di fonti del diritto; c) questioni relative ai livelli essenziali delle prestazioni (LEP); d) questioni in tema di leale collaborazione; e) questioni in materia finanziaria; f) altre questioni. A prima vista, si direbbe che l’intera disposizione attuativa rischiava di essere completamente smantellata e, quindi, la posta in gioco era molto alta. L’intera o, anche, la parziale illegittimità della legge avrebbe significato una sconfitta del regionalismo come mai vista prima e avrebbe costituito un freno per la differenziazione. Perciò, nella seguente trattazione, si seguirà di pari passo il ragionamento effettuato dalla Corte Costituzionale per affrontare le questioni di legittimità costituzionale poste al suo giudizio, con un approccio tendente al regionalismo cooperativo (sentenza n. 121 del 2010, ex multis, sentenze n. 87 del 2024 e n. 40 del 2022), prendendo anche in considerazione il comunicato del 14 novembre del 2024. Quindi, partendo dalla prima area tematica, cioè le questioni inerenti al terzo comma dell’art. 116 della Costituzione, bisogna dire che vi sono state, eufemisticamente parlando, delle incomprensioni e delle oscurità non solo nella legge, ma anche nei motivi di ricorso. In particolar modo, spesso è stata presentata come motivazione dell’illegittimità della legge la sua ‘’ridondanza’’, senza specificarne le ragioni, come nel caso della Puglia. Inoltre, sono svariati gli errori dei ricorrenti, se vogliamo anche banali, come il difetto di motivazione, il difetto di delibera assembleare e l’incongruenza tra motivazione e oggetto presentata nella questione di legittimità sollevata dalla Regione Toscana relativamente all’intera legge, in quanto le criticità sarebbero inerenti non tanto nel complesso del testo, bensì in specifiche disposizioni. Quindi, con giusta ragione, il ricorso presentato dalle ricorrenti in questa veste attinente alle questioni interpretative del disposto costituzionale appare quanto mai vacuo nel suo contenuto, dal punto di vista formale e sostanziale, quasi sembrando un calderone in cui condensare anche i più trascurati ragionamenti. Tuttavia, leggendo il terzo comma dell’art. 116 della Costituzione si richiede che il trasferimento riguardi specifiche funzioni, di natura legislativa e/o amministrativa, e sia basato su una ragionevole giustificazione, espressione di un’idonea istruttoria, alla stregua del principio di sussidiarietà. Perciò, il fine ultimo deve essere la realizzazione dei principi costituzionali, come quelli ex art. 97 della Costituzione, completamente ignorati nella stesura del testo. Quindi l’illegittimità si ravvisa in tutte le disposizioni in cui si allude ad «un trasferimento anche di tutte le funzioni (amministrative e/o legislative) rientranti in una materia, senza prescrivere che le richieste di intesa siano giustificate in relazione alla situazione della regione richiedente», pertanto dichiarando: a) l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2 della legge n. 86 del 2024, nella parte in cui prevede «[l]attribuzione di funzioni relative alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia […]» anziché «[l]attribuzione di specifiche funzioni relative alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia […]»; b) l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, terzo periodo, nella parte in cui stabilisce che il negoziato, «con riguardo a materie o ambiti di materie riferibili ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 3, è svolto per ciascuna singola materia o ambito di materia», anziché stabilire che il negoziato, «con riguardo a specifiche funzioni riferibili ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 3, è svolto con riferimento a ciascuna funzione o gruppo di funzioni»; c) l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2; d) l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, nella parte in cui prevede che «i LEP sono determinati nelle materie o negli ambiti di materie seguenti», anziché «i LEP sono determinati per le specifiche funzioni concernenti le materie seguenti»; e) l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, primo periodo, nella parte in cui menziona «materie o ambiti di materie riferibili ai LEP» anziché «specifiche funzioni riferibili ai LEP». Per concludere, la Corte dichiara l’illegittimità dell’art. 2 comma 1 nella parte in cui non prescrive che l’iniziativa regionale sia giustificata in virtù del principio di sussidiarietà. Già così, la legge è svuotata di una parte fondamentale della sua ratio. Sarebbe stato semplice modificare il ragionamento alla base, con maggiore prudenza verso un trasferimento più cauto delle funzioni amministrative o legislative. Sebbene non specificatamente espresso dalla Corte Costituzionale, l’illegittimità delle suddette disposizioni condurrà nel suo giudizio ad influenzare la tenuta anche delle successive illegittime. Perciò, per ovviare a questa caduta, sarebbe stato necessario rivedere con maggiore attenzione e con fare più specifico il dispositivo nelle parti in cui si allude ad un trasferimento di funzioni. Venendo alla seconda area tematica, cioè relativa alla fonti del diritto, tocchiamo un altro punto debole della riforma. Innanzitutto, la sentenza fa salvo l’articolo 7 della legge nei commi 3 e 5, in quanto gli obblighi eurounitari sarebbero assolti, in quanto non vi sia violazione del principio di leale collaborazione, quanto meno nella formulazione del suddetto dispositivo, e in quanto non sarebbero lesi gli interessi di ulteriori organi. Tuttavia, il richiamo fatto ai princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 nel comma 1 dell’art. 3 della legge 86/2024, sarebbero insufficienti, in quanto costituirebbero una ‘’delega in bianco’’, in quanto, secondo la Corte Costituzionale non sarebbe ammissibile in una materia così sensibile, data la variabilità delle caratteristiche delle funzioni prese in considerazione. Come biasimare l’operato della Corte. È impossibile in questo cercare una via unitaria che possa trattare in maniera così ampia eppure così precisa la questione, tanto che sarebbe un approccio particolarista, per cogliere le specificità delle competenze così previste. Perciò, in via consequenziale, la Corte ha dichiarato illegittime e inapplicabili le disposizioni ai commi 2, 4, 5 e 6 dell’articolo 3, poiché portatori della stessa filosofia che aveva illustrato il primo. Continuando, è stata la dichiarazione di illegittimità del comma 7, in quanto nelle procedure di aggiornamento dei LEP siano stati previsti come strumenti i dPCM, totalmente inidonei a valutare la condizione socio-economica al momento della rivalutazione. A ben vedere, la decisione della Corte è pienamente ragionevole, contrariamente a quella del legislatore. In primis, vi sarebbe violazione del principio di legalità, in quanto la norma impugnata conferirebbe «all’Esecutivo un potere discrezionale privo di qualsivoglia delimitazione per legge», contraria alla disposizione della lettera m) del comma 2 dell’art. 117 della Costituzione, che affida invece il compito di determinazione dei LEP alla legge. In secundis, vi sarebbe contraddittorietà con il primo comma, che prescriveva l’utilizzo di decreti legislativi. Per ultimo, non vi sarebbe alcuna garanzia che la procedura sia soggetta a controlli costituzionali di legittimità. Per concludere questa area tematica, è stata poi dichiarata l’illegittimità dei commi 8 e 9, quest’ultima causata dalla contraddittorietà con i commi 791 a 801-bis dell’art. 1 della legge n. 197 del 2022, in quanto non conformi ai mezzi di ricognizione dei fabbisogni standard. Tirando le somme, vediamo come vi sia stata confusione nella definizione delle fonti per la determinazione di alcuni punti fondamentali della procedura di attuazione. Tali criticità erano già state notate in maniera diffusa e si sarebbero potute evitare con un consono coinvolgimento del Parlamento e l’utilizzo di strumenti strettamente legislativi, che sembrano maggiormente idonei, considerando la sensibilità della questione. La terza area tematica concerne i LEP, definiti dalla stessa Corte Costituzionale il giusto contrappeso alla differenziazione, ovverosia «‘’una rete di protezione’’ che salvaguarda condizioni di vita omogenee su tutto il territorio nazionale». In questo segmento ci concentreremo prima sulla differenza tra ‘’materie LEP’’ e ‘’materie no-LEP’’. Secondo le ricorrenti, in questo caso le Regioni Puglia, Campania e Sardegna, vi sarebbero diverse violazioni del disposto costituzionale inerenti a svariati periodi della legge. Ad opponendum, l’Avvocatura e il Piemonte eccepiscono la mancanza di lesione dell’interesse delle Regioni sopra citate, tesi respinta dalla Corte, che, tuttavia, conclude che la legge non prevede, così come esposta, che vi sia trasferimento di funzioni senza la previa determinazione dei LEP, chiudendo il terzo capitolo della pronuncia. Nella quarta area tematica, ovverosia relativa al principio di leale collaborazione, le ricorrenti si concentrano sul mancato coinvolgimento delle Regioni da un lato e dall’altro della Conferenza unificata. Sul primo punto non è necessario soffermarsi molto, dato che proprio le Regioni sono il motore di un’eventuale procedura attuativa di differenziazione e rimangono protagoniste fino all’adozione dell’atto finale. Sul secondo invece ci sono delle perplessità. Sebbene, nei fatti, la Conferenza unificata sia inclusa nella procedura, come dimostrano diverse disposizioni della legge, questa risulta avere un ruolo pressoché marginale, avendo solo la possibilità di esprimere dei pareri durante l’arco procedimentale. In questo momento bisognerebbe indagare, alla luce della pronuncia della Corte, sull’effettiva natura di questo organismo che appare svuotato di qualsiasi potere e utilità. Perciò, se si attribuisce alla Conferenza unificata un ruolo di mera consulenza, la pronuncia, che non individua la violazione del principio di leale collaborazione, è adeguata. Se invece, come ritengo, la Conferenza abbia un vero ruolo di promozione e coordinazione delle intese Stato-Regioni, allora le si sarebbe dovuta dare maggiore importanza, non solo nel processo decisionale della Corte Costituzionale, ma anche nella stesura della legge in questione. Per quanto riguarda le materie finanziarie, le ricorrenti lamentano la variazione dell’aliquota, la differenziazione tra materie LEP e non LEP e il supposto ‘’impoverimento’’ che conseguirebbe ad una procedura di differenziazione. La Corte, sebbene ammetta una possibile lesione nell’ambito delle economie regionali, non individua la responsabilità nella legge come tale, bensì negli eventuali criteri adottati nella differenziazione singola, Regione per Regione, di fatto posponendola e rigettando i ricorsi sull’illegittimità delle disposizioni. Tuttavia, in primis, la Regione Puglia lamenta l’illegittimità del comma 2 dell’art. 8, in quanto esso consentirebbe di «spendere a piacimento […] sicura della successiva copertura», violando i principi previsti dagli artt. 1-3-28-81-97-119 della Costituzione. In questo caso quindi si è incontrato il favore del Giudice delle Leggi, che ritiene irragionevole l’adozione del criterio della spesa storica, che potrebbe causare un «effetto di deresponsabilizzazione in ordine all’esercizio regionale delle funzioni trasferite». Per concludere, relativamente alla materia finanziaria, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale del comma 4 dell’art. 9. Questo, infatti, rappresentava perfettamente le preoccupazioni di diseguaglianze tra le Regioni, in quanto comportava la facoltatività dell’adempimento degli obiettivi di finanza pubblica ed europea, di fatto creando obblighi meno stringenti per le Regioni ‘’terze’’. L’ultima area tematica, ovvero ‘’questioni varie’’, non aggiunge molto alla pronuncia. La Corte ribadisce la possibilità per gli organi coinvolti all’interno della procedura di attuazione di negoziare con libertà, in virtù della loro discrezionalità e assicura l’integrità del primo comma dell’art. 11, in quanto non fonte di diseguaglianze tra le Regioni. Per concludere l’analisi della sentenza, si prenderà in considerazione anche il comunicato della Corte Costituzionale del 14 novembre 2024, in cui si formalizzano le motivazioni sull’illegittimità di alcune disposizioni, se ne dà un’interpretazione costituzionalmente orientata di altre e infine si invita il Parlamento a «colmare i vuoti derivanti dall’accoglimento di alcune delle questioni sollevate dalle ricorrenti, nel rispetto dei principi costituzionali, in modo da assicurare la piena funzionalità della legge». Conclusa quindi l’analisi della sentenza numero 192/2024, mi pone muovere una critica, non tanto al ragionamento fatto dalla Corte in senso stretto, quanto in senso lato. Si può lecitamente discutere di alcune soluzioni trovate dalla Corte nel dichiarare la legittimità o meno di alcune disposizione della legge 86 del 2024. Tuttavia, senza anticipare la trattazione successiva, si nota come il contenuto e la ratio della legge siano stati completamente svuotati, in modo tale che appare difficile immaginare l’utilizzo della stessa per disciplinare una procedura di differenziazione. Di fatto, lasciandola in questa condizione, ci ritroviamo con un testo di legge inutilizzabile, che va ad avvalorare quel processo di ‘’iperlegificazione’’ ed inattuazione delle norme. Se quindi si lamentava l’inattuazione del terzo comma dell’art. 116 della Costituzione, ora, con la norma attuale, è impossibile anche lontanamente pensare che possa ritornare ad essere utilizzata, rincarando la dose sulle precedenti proteste. Inoltre, si va ad avvalorare l’idea, anche legittima, di chi ritiene che non si dia attuazione alle norme che hanno seguito un iter legislativo più che legittimo sul piano formale. È chiaro che vi sia stato un invito da parte della Corte diretto verso il Parlamento a sanare la situazione. Tuttavia, per il momento, non ci sono state misure degne per colmare le lacune della legge, lasciandola in un limbo, in cui esiste, ma non è utilizzabile. Pertanto, per ovviare alle lamentale presentate da taluni, sarebbe stato necessario dichiarare la completa illegittimità delle disposizioni attuative per l’autonomia differenziata, anche in via consequenziale. L’unica via era dichiarare l’abrogazione della legge per via referendaria, possibilità scartata, alla luce dei recenti sviluppi.
5. L’ammissibilità dei referendum.
Ora che la Corte Costituzionale aveva dichiarato l’illegittimità di buona parte della legge 86 del 2024, toccava alla Corte di Cassazione un arduo compito, ovverosia dichiarare l’ammissibilità del referendum abrogativo della suddetta legge. Non era semplice poiché, come si è precedentemente analizzato, con la pronuncia della Corte Costituzionale le disposizioni attuative dell’autonomia differenziata si erano completamente o quasi svuotate della ratio originaria della legge, dichiarandone l’illegittimità di alcuni punti cardine, come alcuni relativi al procedimento di attuazione o relativi alla procedura di determinazione dei LEP. Ciononostante, il referendum doveva essere soggetto ad un giudizio di ammissibilità da parte della Corte di Cassazione, a seguito della raccolta per primo di 500000 firme e poi del consenso da parte di 5 consigli regionali, i quali, oltreché spingere per l’abrogazione dell’intera legge, promuovevano l’abrogazione dell’art. 1 comma 2, dell’art. 4 comma 1, comma 2. Le due iniziative presentate vengono quindi accorpate in un unico quesito referendario. Ci cono stati gli interventi da parte di svariate associazioni che hanno tentato di mettere in luce alcune criticità relative alla raccolta delle firme. In primis, si lamentava da parte loro che il numero di 500000 firme fosse inidoneo a rappresentare la moltitudine della popolazione italiana. Tale eccezione non è stata presa in considerazione da parte della Corte di Cassazione, in quanto il numero è pienamente conforme al disposto costituzionale ex art. 75 Cost. Seconda eccezione è quella relativa a come si siano raccolte le seguenti firme, ovverosia con raccolta telematica delle sottoscrizioni, che, secondo chi presume l’illegittimità delle modalità, porterebbero ad «un accesso distorto, eccessivamente frequente ed in sostanza strumentale perché meramente propagandistico se non plebiscitario all’istituto referendario». La questione posta è degradata a mera atto di denuncia e non come intervento, in quanto i soggetti presentanti l’eccezione non erano portatori di un interesse specifico, bensì diffuso. Peraltro, la Corte di Cassazione ritiene manifestamente infondate le questioni postegli, in quanto non sarebbero state presentate delle motivazioni secondo cui il numero di 500000 firme sia inidoneo e in quanto gli strumenti di sottoscrizione telematica siano utili alla possibilità di esercitare un diritto. Discussi questi intoppi, ora la Corte di Cassazione dovrà esporsi sull’ammissibilità del referendum. Essa divide l’ammissibilità su due questioni, ovverosia sull’intera legge e sull’art. 1 comma 2 e l’art. 4 comma 1, comma 2. Nel primo senso ha deciso di optare per l’ammissibilità del referendum per tre motivazioni fondamentali: in primis, poiché ci sono state delle disposizioni della legge che hanno resistito all’attento vaglio costituzionale, queste meritano di essere soggette al referendum abrogativo; in secundis, poiché la Corte Costituzionale ha deciso di effettuare un giudizio di legittimità su specifiche disposizioni e non sull’intera legge, a fortiori del precedente punto; per ultimo, poiché si aspetta un ultimo intervento da parte del Parlamento sanante della legge in questione. Le motivazioni in questioni appaiono quanto mai scricchiolanti. A parte la prima, le due ragioni che seguono hanno delle criticità. Partendo dalla seconda, non si può dire che se la Corte Costituzionale abbia deciso di effettuare un giudizio di costituzionalità prendendo in considerazione specifiche disposizioni, la loro illegittimità non possa indebolire il quadro generale presentato dalla legge. È difficile immaginare come possa funzionare l’art. 2 della legge senza molti suoi punti. Arrivando alla terza ragione, bisogna prima presuppore che ci sarà un intervento del legislatore e poi che venga fatto in tempi ragionevoli, cosa che alla luce dei recenti sviluppi, non appare possibile. Venendo all’altro quesito referendario abrogativo, è stato giustamente scartato in quanto privo di qualsivoglia contenuto abrogabile. Così quindi si è espressa la Corte di Cassazione con l’ordinanza del 12 dicembre. In senso contrario si esporrà la Corte Costituzionale con la sentenza n. 10 del 2025. Il Giudice delle Leggi nella sua pronuncia ha appurato che vi fossero tutte le condizioni necessarie per l’ammissibilità del referendum indicate all’art. 75 Cost. Successivamente, la Corte ha valutato il quesito, cioè «Volete voi che sia abrogata la legge 26 giugno 2024, n. 86, “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione», aggiungendovi l’espressione «, come risultante a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 192/2024» e lo ha ritenuto oscuro alla luce dei recenti sviluppi giurisprudenziali. In questo caso, la Corte si occupa di impersonare il cittadino che avrebbe voluto partecipare al referendum abrogativo e quindi, considerando tutti gli ultimi eventi, ritiene che «in definitiva, la sentenza n. 192 del 2024 ha eliminato gran parte del disposto normativo di cui alla legge n. 86 del 2024, incisa nella sua architettura essenziale, lasciando in vita un contenuto minimo. Tale contenuto è di difficile individuazione e ciò si riflette sulla comprensibilità del quesito da parte del corpo elettorale, oltreché sul fine ultimo, o ratio, della stessa richiesta referendaria». Di conseguenza l’oggetto in questione risulta «sostanzialmente non decifrabile» e compatibilmente si riscontra nessuna chiarezza nella finalità del quesito. In conclusione, per le motivazioni sovraesposte, la Corte Costituzionale si pronuncia contro l’ammissibilità del referendum. Scelta che appare pienamente condivisibile prendendo in considerazione la questione in maniera oggettiva. Il problema vero è che non si sarebbe dovuti arrivare a questo punto. Nella sua ultima pronuncia (sentenza n. 10/2025), la Corte Costituzionale ha citato un contenuto minimo della legge che, tuttavia, non appare per nulla definito ricordando la sentenza n 192/2024. Perciò, non si sa bene come in futuro una Regione che voglia intraprendere il percorso della differenziazione possa effettivamente agire. Anzi, una possibile iniziativa verrebbe troncata sul nascere, in quanto non vi sarebbe la possibilità di poggiarsi su alcun fondamento normativo che regolamenti la procedura di attuazione della differenziazione. Peraltro, per stessa ammissione della Corte Costituzionale, il quesito appare oscuro per la sua stretta correlazione con la legge originale, ormai completamente demolita. Quindi, tornando al discorso fatto alla fine del precedente paragrafo, la Corte avrebbe dovuto propendere per una completa illegittimità della legge, quanto meno in via consequenziale, poiché priva di qualsiasi contenuto valido. Per intendersi, non si mette in dubbio la correttezza della sentenza n. 10/2025, bensì si mette in dubbio il fatto che si debba essere arrivati a questo punto.
6. Conclusioni
La vicenda fin qui analizzata è stata piena di difficoltà. Dal punto di vista realizzativo, la strada per la realizzazione dell’autonomia differenziata è a dir poco travagliata e difficilmente se ne vedranno risvolti in futuro. Gli ostacoli per una procedura attuativa della differenziazione sono stati immensi e hanno colpito questi tentativi sin dalla Riforma del Titolo V. Si è visto come, da un periodo di inattuazione della Riforma, ci siano stati lenti e graduali passi, come i referendum consultivi del 2006, la legge 42 del 2009, i tentativi di attuazione da parte di Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna. Poi vi sono stati dei passi legislativi, come il primo DDL Boccia, rivelatosi fallimentare, e il DDL Calderoli, concretizzatosi con la legge 86/2024, le cui disposizioni non sempre si sono rilevate brillanti. Come punto di stop c’è stata la sentenza 192 del 2024, che ha avuto un effetto demolitorio di molte disposizioni attuative dell’autonomia differenziata. Infine, si vede l’indiretto scambio tra Corte di Cassazione e Corte Costituzionale, per cui la prima affermava l’ammissibilità di un referendum abrogativo della legge e la seconda invece no. In conclusione, alla luce dei recenti sviluppi, appare davvero impossibile pensare che ci possano essere dei miglioramenti per chi auspicava alla concretizzazione del regionalismo. Aldilà del pensiero in riguardo all’autonomia differenziata, si può comunque affermare che il tentativo effettuato con la legge 86 del 2024 fosse quanto meno deprecabile. Perciò, l’augurio che ci si può porre in questo momento è che un futuro un tentativo prenda seriamente in considerazione l’importanza della coesione sociale che non apparteneva al precedente, ricordandosi di formulare una procedura di attuazione del regionalismo attenta all’esigenza di coesione sociale, dei livelli essenziali di prestazione e dell’integrità nazionale.
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